美国的新对华政策

前言

近来，美中间各种接触频繁，包括但不限于国务卿布林肯、财长耶伦、气候特使克里、商务部长雷蒙多、参院领袖舒默和加州州长纽森先后访华；中国大陆外长王毅和副总理何立峰访美、以及即将实现的习近平访美，与拜登总统举行会谈（11月15日）。拜登政府之所以冒着政治不正确的国内压力，愿意改善美中关系，是因为几年间两国针尖对麦芒的贸易科技战显示，前总统川普的对抗蛮干是行不通的。因为那的确是伤敌一千，自损八百的双输政策。而且，美国几乎是在以一己之力单打独斗地与中国大陆过招 -- 欧洲盟国不与中国大陆“脱钩”而是“去风险”。

总统乔·拜登审时度世，今年（2023年）2月在国情咨文演讲中宣布，美国寻求与中国大陆“竞争，而不是冲突”（下图 TheMessenger）。但是，美国究竟希望在这场竞争中获取什么结果呢？当被问及与中国大陆竞争的目标时，政策制定者经常强调美国希望避免的结果：一场新的冷战，更别说是一场热战了。既然如此， 华盛顿需要为此设定一个目标：致力于维护一个支持美国安全和繁荣的国际体系，让包括中国大陆的各国在该体系中正常运作。同时，美国也保持强大的军事力量，以阻止中国大陆对美国或其安全伙伴使用武力，并寻求在涉及特别是国家安全的领域，保持对中国的总体优势。美国不是要孤立中国大陆使其崩溃，而是将大陆置于一个全球体系中。该体系规范国家间行为，并让北京得出结论，实现其国家抱负的最佳途径是在现有规则和规范内运作。

必须承认，维护一个包括中国大陆在内的运转良好的全球体系远非易事。在贸易、全球卫生、气候变化和军备控制方面，美国的要求和容忍度越来越低。而实力日益增长的中国大陆，则寻求修改北京认为威胁其治理形式的现有体系。北京决心阻止美国为首的西方国家对其内部事务的侵犯，削弱民主国家制定议程的权力，并重新制定国际标准。中国大陆还致力于使世界在经济上更加依赖中国的商品和服务，并使军事力量的平衡向有利于中国的方向转变（下图 SCMP）。如果中国大陆在现存体系里感到不舒服的话，它多半不会留在该体系。

尽管存在种种缺陷，现有的国际体系有助于防止大国冲突，并使世界各地数百万人在二战后的几十年里摆脱了贫困。美国的决策者面临着一项艰难的选择 -- 是否支持对现有体系进行调整以让其继续生存下去。这样的话，如果中国大陆最终离开现有国际体系，将资源用入反西方集团反对国际体系上，世界其他国家会将北京视为体系分裂的罪魁祸首，并为此付出代价。

新的国家长期战略是利用中国大陆希望被承认为一个在全球事务中有发言权的大国的诉求，让北京做出更明确的选择：如果中国致力于保护和调整现有体系，她的持续崛起可得到世界各国的广泛接受。或者，北京也可以选择退出、并分裂现有国际秩序。在后一种情况下，中国大陆可能会领导一个组织松散、竞争激烈的发展中国家集团，同时与一个发达民主国家集团对峙。

《外交事务》（FOREIGN AFFAIRS）是一份对美国政府决策有影响的政治外交事务杂志，经常刊登一些专家学者撰写的政治、经济、军事、文化等方面的文章。由于这些文章的作者往往有政府部门和高校或研究机构的工作经历，因而她/他们的观点不乏真知灼见。哈斯（Ryan Hass）便是这么一位专家。他10月24日在《外交事务》电子版上发表了一篇长文，建议美国的对华政策不应着眼于一时一事，仅凭当下现在的国际国内形势，简单粗暴地与中国大陆断链脱钩。反而要风物长宜放眼量，以发展变化、更为宽广的眼光，保持甚至增加与中国大陆的接触，乃至让其融入美国领导的国家秩序。哈斯文中的一些建议，或许在正演进中的美中关系得到体现。以下为文章的主要内容。

一个着眼未来的中国大陆政策

中国崛起的速度令许多美国人感到震惊。对一些观察者来说，习进平时代代表的是一个真实中国。在这个真实的中国里，党和国家“核心” 习的领导不会受到任何制约，即使有的决策并非深思熟虑。现年70岁的习对中国大陆的领导或许还会再延长5年乃至15年、20年，但作为凡人的他早晚会走向生命的终点，他对中国大陆的治理也会随之结束（下图 NPR）。如果以史为鉴的话，习离开后，中国大陆政治很可能变动 -- 1976年，中共领导人毛泽东去世后，包括邓小平在内的大批被毛打倒的干部重返领导岗位，开启了实用主义、有序的权力交接、中共党和政府之间的权力划分以及温和的外交政策。习上台后改变了邓奠定的政治规则，他将来无论以什么方式的离去后，中国大陆政坛完全可能再次变动。

在经济方面，经济学家Derek Scissors预测，中国大陆经济将在20世纪20年代快速增长，但在20世纪30年代放缓，因为它经历了人口老龄化、债务增长以及通过政府引导的资本、人才和技术配置对私营部门创新的自我约束的影响。他预计，到2030年，美国和中国大陆GDP之间的差距（目前为7万亿美元）将缩小到4万亿美元，但到本世纪中叶将再次扩大。换言之，北京将是美国的一个持久但实力有限的竞争对手。因此，美国需要一个既能应对当前，又能超越习的长期战略，为中国大陆未来可能发生的变动做好准备。

现存国际体系

美国领导人出于对国家利益的积极追求，在第二次世界大战的废墟上设计发展出了现存国际体系，从而锁定了有利于美国的现状（下图 WORLD WAR II MUSEUM）。时至今日，美国仍然是管理全球公域、调解争端和促进自由贸易的许多国际机构的中心。美国人口仅占世界4%左右，却拥有约25%的全球GDP，和一支能够部署世界历史上最强大的军队。华盛顿必须抓住它从这个体系中获得的巨大利益，尽可能地让中国留在其中。

历史表明，孤立中国不符合美国的利益。从20世纪40年代末到70年代，被排除在美国领导的体系之外的中国大陆，对国际秩序愤愤不平。彼时的大陆无国际规则的约束，渴望发动革命，在第三世界发现并武装华盛顿的对手，试图推翻美国领导的国际体系。然而当时的中国大陆很穷，所以她的捣乱效果有限。时过境迁，如今中国大陆GDP全球第二，如果她不那么克制地支持伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉等美国竞争对手的话，美国国家安全将受到严重损害。

譬如，北京可能将资源投向那些与美国领导的体系竞争、并最终取代现存体系的组织。中国大陆可利用包括巴西、俄罗斯、印度、中国大陆和南非在内的金砖国家集团成为首要的全球议程制定者，取代七国集团和二十国集团。北京还可以将对全球发展努力的支持转向其首选机构，如亚洲基础设施投资银行和金砖银行，并撤回对世界银行的支持。

中国大陆企图改变现存秩序的努力，很可能得到贫穷发展中国家的支持。因为许多贫穷国家和非西方国家认为，目前的“基于规则的秩序”是一个以白人为主的西方体系，不在乎或极少关注非西方国家和穷国的优先事项和关切（下图 DW）。这些国家认为这种制度不利于他们，因而希望改变现存制度。自然，他们认为中国是他们事业的捍卫者。这些国家看到美国在未经联合国安理会授权的情况下对海地、伊拉克、巴拿马和巴尔干半岛进行了多次军事干预，和对以色列的偏袒。但俄罗斯对乌克兰实施军事干预时，华盛顿却高声抗议，并辩称美国在它国的军事干预与俄罗斯对乌克兰的进攻完全不能相提并论。发展中国家从中看到了虚伪。他们愤怒地发现，主要由西方国家造成的气温上升、全球流行病、粮食和能源不安全以及经济不稳定，却使他们这些穷国深受其害。

不仅穷国和非西方国家，即使富裕民主的国家，也对美国设计领导的现存国际体系颇有怨言。如日本、德国、巴西、和印度，就对本国迟迟不能成为安理会常任理事国愤愤不平。而中国大陆未能在国际货币基金组织（IMF）和世界银行（World Bank）等机构行使反映其经济实力的投票权，也加大了中国大陆与美国领导的国际秩序的龉龃。

因此，世界上有很多国家像中国大陆一样，对现存国际秩序三心二意。如果中国大陆退出战后国际体系，另起炉灶的话，将会有许多国家愿意加入，从而导致国际治理体系的巴尔干化，损害美国的长期利益。例如，西方没有办法独自解决气候变化或流行病预防这些全球性挑战。贸易体系的崩溃将使美国失去其在科技、金融、文化等领域的比较优势，变得更加贫穷。绿色能源转型将需要更长的时间和更高的成本；将全球信息系统分为西方集团和中国集团将阻碍创新和经济增长，影响美国和西方公司与中国大陆在第三方市场上的竞争。

总的来说，美国在其构建全球贸易架构中发挥的主导作用，通过国际化贸易，美国变得更加富裕和强大。华盛顿制定全球经济议程的能力，给盟友和伙伴接受贸易自由化的信心。世界上许多国家都在降低贸易壁垒，美国也应如此。否则，如果美国反其道而行之的提高贸易壁垒，将损害到华盛顿自身的长期竞争力。

国际秩序2.0

美国政策制定者需要以创新的方式，解决美国合作伙伴的担忧，使当今的全球体系更好地为美国利益服务。好的领导者要有愿意积极合作的伙伴，而非消极被动的规则接受者。美国不应该以保护主义和产业政策将中国大陆推出美国领导的国际体系，而是应该激励中国大陆继续参与到现存国际治理体系中，让中国大陆认识到脱离和分裂该体系的成本和风险。如果美国不能从中国大陆和其他有能力的大国那里获得应对诸如气候变化，粮食短缺危机，经济发展，以及卫生安全这些挑战的合作，美国的领导地位将受到严峻挑战（下图 DHYEYA IAS）。

因此，美国政策制定者需要说服中国大陆投资于多边解决方案的艰巨任务。比如，美国可以鼓励中国大陆这类新兴大国和地区组织带头集体应对一些全球问题 -- 美国和中国都支持非洲联盟领导的扩大技术培训机会的项目。华盛顿还应与北京合作，在无人管理和管理不足的空间制定可接受的国家行为规范。例如，两国可以同意避免在太空中进行制造轨道碎片的活动，并最终制定禁止在外层空间使用动能反卫星武器的规范。美国和中国大陆也将从限制在冲突中使用人工智能自主武器系统中受益。

华盛顿还必须与包括中国大陆在内的合作伙伴合作，巩固国际体系的其他基石，例如国际法规定的所有国家平等以及军备控制支持全球稳定的原则。近年来，这些全球秩序要素一直处于胁迫之下，特别是自从俄罗斯入侵乌克兰，以及中国大陆决定无视国际海洋法法庭2016年的裁决。

与此同时，美国还必须明确表示其底线 -- 作为世界上唯一的超级大国，它在维护其安全承诺和维护航行自由方面有着至关重要的利益。这些都是潜在的“开战”问题，类似于中国大陆对自身“核心利益”的定义。为了维护这种态势的可信度，华盛顿需要制定一种更加灵活和综合的防御理论，在东亚大力投资远程导弹和小型分散武器系统，加强其在亚洲的基地，建立一个尽可能广泛和有能力的联盟，以阻止北京攻击美国的安全伙伴或阻碍合法进入国际水域和领空。

美国需要修正航向

尽管华盛顿坚决地维护自己的重大利益，它也需要对北京将中国大陆融入国际体系的努力做出积极回应。美国领导人应该更加公开地欢迎一个更加繁荣、而非咄咄逼人的北京 -- 一个维护公民权利、为应对全球挑战做出更多贡献的中国大陆（下图 iStock）。

美国对中国的崛起并不敌视，并寻求在两国间建立更健康的关系。拜登应该像前总统约翰·肯尼迪对苏联人那样，赞扬中国人民在科学和太空、经济和工业发展、文化和勇气方面取得的许多成就。肯尼迪指出：“我们（美苏）最基本的共同纽带是，我们都生活在这个小小的星球上。我们都呼吸着同样的空气。我们都珍惜我们孩子的未来。”采取类似的缓和语气可能有助于为美国的战略奠定基础，该战略着眼于超越习进平时代的今后几十年美中关系。

国会议员和军方领导人对未来美中可能发生冲突的激烈言论，让美国盟友惴惴不安，并让北京将美国描绘成矛盾升级的煽动者。美国领导人应该回到鼓励中国大陆和台湾在没有先决条件的情况下进行对话，并对任何得到台湾人民支持的和平解决两岸分歧表示开放。美国政治领袖应明确表示：台湾并非美国防御边界的关键节点或一部分；台湾也不是美国和中国争夺的对象；它是一个拥有2300万人口的社会，在未来问题上应该拥有发言权。

华盛顿还需要向那些持观望态度的国家提供更好的进入美国市场的机会，激励这些摇摆国家与美国合作。贸易协议是拉近关键国家距离和推进美国基于规则、以市场为导向的贸易愿景的有效工具，曾在冷战期间发挥过强大作用。如果美国希望继续在世界舞台上保持影响力，美国总统就需要足够的政治勇气，通过贸易拉近合作伙伴的距离，而不是屈服于民粹主义和保护主义（下图 NIKKEI Asia）。

最后，华盛顿需要摒弃单边主义，拥抱多边主义。虽然通过世界贸易组织、20国集团和联合国等机构应对全球挑战既麻烦又低效，且有时不完全符合背美国的利益。但多边主义降低了跨国合作的障碍，并为合作国家设定了行为界限，因而是值得付出的代价。美国需要领导多边机构，并用以维持国际体系。一个“强权即正义”的世界，会降低大国交战的门槛，增加美中之间发生直接军事冲突的可能性。

留住中国大陆  

当美国孤立伊朗、朝鲜和委内瑞拉等国时，他们非但毫无忌惮，甚至更加公然地无视美国。如果与中国大陆外交脱钩，美国的公信力将受到更大的挑战。如果美国企求让中国大陆崩溃 -- 合作伙伴将疏远美国，因为这些合作伙伴无意对抗中共。中共国力已经强大到美国无法入侵或实施政权更迭，就像美国的强大足以打消中共的任何非分之想那样。

自20世纪70年代末以来，中国大陆的崛起是建立在与世界和支撑全球秩序的机构融合基础之上。中共迄今的言行显示，其未来几十年的国家发展目标同样追求在一个包容性的国际体系中，从网络化的国家关系获得外国资本、技术和市场的机会。中共领导人私下承认，他们并未准备去发展和领导一个替代的国际体系，而是希望改良现有国际秩序，以更有利于中国（下图 CNN）。事实上，北京和莫斯科的最大区别在于，莫斯科准备充当一个破坏体系的大国，而北京则追求调整现在的国际体系 -- 至少到目前为止是这样。

世界经济的严重分裂将会严重影响到中国大陆这个世界上最大的贸易大国。中国大陆顶尖专家对此有非常清醒的认识，并强调指出国际体系的崩坏或分裂将摧毁北京的现代化能力。这时候华盛顿要通过维持并深化与尽可能广泛的国家联盟的协调，让中国大陆看到美国及其盟友、朋友和伙伴的力量，使中共面对这样一个事实，即任何分裂成以美国和中国大陆为首的竞争集团的行为都将使北京处于极为不利的地位。美国可能会领导一个自由民主的主要经济体集团，这些经济体控制着许多先进技术和军事能力。而与中国大陆站在一起的，则是一个意识形态多元化的发展中国家集团，这些国家在军事和技术能力方面落后。同时华盛顿也应让北京明白，美国的目标不是孤立或包围中国大陆，而是消除任何认为北京可以成功组建一个有凝聚力的反西方联盟以满足中国大陆发展和安全要求的想法。

必须承认，中国大陆领导人永远不会公开接受美国维护和领导现存国际秩序的任何战略。他们对华盛顿维护其军事威慑和技术优势的努力感到愤怒，并试图改变现有国际体系的自由主义特征，尤其是其将个人自由置于社会稳定之上的特权。中国大陆的野心正对美国构成严峻挑战，美中之间的竞争日益加剧。与此同时，这两个世界上最强大的国家都希望避免战争并保持稳定，也都从现有制度中获得财富和安全。和则两利，斗则俱伤。华盛顿应对这一挑战的最佳方式是让北京更深入的参与到国际体系中，成为利益攸关方。当然，美国不会把所有鸡蛋放在一个篮子，而会同时发展培养自己的联盟，增强美国的技术优势。如果政治领导人能够坚定和耐心地推进该长期战略，美国将处于维持其领导地位、繁荣和安全的有利地位。

* 哈斯（Ryan Hass）现为约翰·桑顿中国中心（John L. Thornton China Center）高级研究员、主任，以及布鲁金斯学会外交政策项目台湾研究陈福和严古主席（Chen-Fu and Cecilia Yen Koo Chair in Taiwan Studies in the Foreign Policy Program at the Brookings Institution）。此前，哈斯曾担任美国国家安全委员会（National Security Council）担任中国、台湾和蒙古事务主任（2013年至2017年）。

参考资料  

Hass, R. (2023). What America Wants From China. FOREIGN AFFAIRS. 链接  https://www.foreignaffairs.com/united-states/what-america-wants-china-hass?utm_medium=newsletters&utm_source=twofa&utm_campaign=A%20Plan%20for%20Peace%20in%20Gaza%20&utm_content=20231103&utm_term=FA%20This%20Week%20-%20112017