黄奇帆：中国农民没有财产权

2011年12月15日，“《财经》年会2012：预测与战略”在北京举行。重庆市市长黄奇帆在会上做主旨演讲，以下为发言实录：

黄奇帆：女士们，先生们上午好。刚才韩部长就农业粮食发展的问题做了一个好的演讲，我就城市农民工户籍制度改革的问题做一个主题演讲。说到改革，实际上中国从计划经济中过来，凡是不适应市场经济、不适应生产力发展，不适应和国际经济惯例接轨的一些体制机制，一些制度安排都要进行改革。凡是长周期影响社会发展，大面积存在的突出问题，就应该考虑用改革的思维，在制度安排上、体制机制上进行改革，凡是大面积存在的、反复解决不了的问题，一般都是体制机制需要改革的问题。

当今中国农民工的问题就是这样的一个问题，过去20年30年中国形成2亿多近3亿农民工，长期存在于中国社会中，农民工既是城市居民，也不是城市居民，既是农村居民，也不是农村居民，他处在第三类两栖状态中，这种状态长期存在，会带来三方面问题。

首先是农民工这个群体，实际上处在社会底层，城市的底层受到很多不公平待遇的问题。比如他们的养老保险，城市居民如果上班了，单位帮他交的养老保险是基础工资的20%，而农民工，我们的制度是12%，医疗保险城市居民每年会交1千多块，农民工是几百块，小孩读书也是这个问题，中小学读书不收费了，但是农民工要付择校费，或者没有正常好的学校，专门搞个农民工学校等等。这一类问题，实际上是对一个社会群体的歧视，不公平。

第二，就城市的企业来说，好象用了农民工成本低了，但其实他有三种成本很高。第一他每年大量招工，经常人工短缺。第二，每年就算农民工到位了，平均30%的流失率，今天农工民回去了，再来可能是另外一拨人，每年有30%的培训费要发生，使得生产过程、产品质量不稳定。第三，农民工一般一年干9个月10个月的活，春节前后两个月要回家，像钟摆一样，这个角度也不利于经济发展。

另外农民工的长期存在也会形成社会问题，农村的空巢老人，留守儿童，年轻人妻儿分散，各方面社会不和谐，不平衡问题到处都是，所以这个问题必须很好的重视很好解决。去年重庆市委市政府根据中央精神，专门用了半年时间方方面面请专家，基层研究，最后做出一个决策，让重庆的农民工能够成为城市居民。重庆有800多万农民工，其中400多万在沿海，比如深圳，广州，上海，浙江，江苏打工，也有400多万在重庆城里打工。因为重庆是一个两元构架，既有内陆最大城市，也有大面积农村。所以，重庆的城市本身也有400万人在打工，我们把其中进城3年5年以上的农民工，只要他们本身愿意，把他们转为城市居民，这个过程迄今已经15个月，从去年8月到现在，到11月底的时候，我们转了305万农民工，预计年底大致上是320万，这是我们共和国60多年来第一次大规模，人数达到300万以上，集中的农民工户籍转移。

我们说重庆转得风平浪静，非常和谐，如果你到重庆跟这些农民工转户的人讨论一下，他们会非常的高兴，愉快。这样的一个转户促进了农民工的待遇改善，也促进了重庆城市化的进程，促进了城乡和谐的一体化。我们在进行农民工转户的过程当中当然有一个顶层设计，任何一个重大的基本面社会改革，一定是有成本的，还有很多复杂的利益机制需要调整。所以，如果没有顶层设计，光靠热情做事，那是会进入死胡同，进入泥潭的。

我们对农民工转户的顶层设计总的有5个坐标，或者说5个关键环节。第一凡是转户的农民5个一步到位，他的养老保险，医疗保险，以及小孩的读书，就业，住房，所有方方面面利益机制上的事都跟城市居民一样，一步到位，一体化，完全市民化，没有任何不同，那么这个户口本才会有真正意义，否则光有一个本子换一下没有意义。

第二就是农民工进城是一定要有工作的，我们不是简单去把一批农村没有工作的农民，老人，小孩拉到城里来落户，那会出现各种各样的问题。我们转的是农民工，这个农民工有3年到5年以上在城市成熟的打工经历，基本工作已经稳定，也有一定的技能。而重庆是个年轻的直辖市，正处在城市化，工业化的进程之中，现在重庆有1500万城市居民，以后还会发展到2千多万，总的来说是一个城市化，工业化刚刚在起步，还有10年，20年，30年的过程要发展，每年的经济增长，各个方面的就业人群每年需要增长40，50万人。所以，在这个方面就业保障要考虑周到。

第三就是考虑城市的承载能力，如果我们把转户的300多万人集聚在一个点上，这个城市承载力就会有问题。重庆这个直辖市是一个城市群，除了现在有700万人、以后可能会有1千多万人的一个国家级中心城市之外，重庆周边还有30个中等城市形成了城市群。我们现在转户的300万人，有60%分布在重庆的主城和30个区县的县城，还有40%分布在700，800个中心镇，那里面也有基层企业，也有农民工，这样的话我们是六四开，大城市中等城市集聚60%，小城市集聚40%，形成一个合理分布，同时对城市的基础设施，道路交通，通讯，水电气等各种各样市政设施，还有公共服务，教育卫生，文化这一类服务，包括农民工的住宅都同步进行配套。我们重庆3年启动4千万平方米公租房，明确一个目标就是服务于农民工，服务于新生代大学生，服务于城市原住民当中住房困难户。我们明确一个口径，50%公租房给农民工，15%给新生代大学毕业生，35%为了解决城市原住民困难户，这样就能把城市承载的问题平衡好。

第四就是成本问题，大家一般就会说，一个农民工进城总要有十几万的成本，如果300多万人就有4千亿，整个中国2亿多农民工，就需要40万亿，听到这么一个天文数，谁都会吓一跳，可能止步不前。我要说，这是一个伪命题，全世界城市化进程都是农民进城过程，都有这个成本问题，人家怎么没有积累几亿农民工滞留在外，不让他转户，真正成为城市市民呢？因为农民工的一生，年轻时打工到他年老，几十年做的贡献是几百万，甚至上千万，在这样的过程中为他支付十几万，二十几万的成本，天经地义，所以这是一个伪命题。

具体解决当中，重庆300多万农民工要4千亿，我们一分为三，其中养老、医疗这些保障性的问题该企业承担，他们会承担1千多亿。社会基础设施，公共服务当中的费用当然政府该承担，这1千多亿，其实农民工进城还没转户，政府已经开始在承担，同时也是城市化发展的一个市场需求本源，本来就该做的公共服务。第三还有一块社会成本，包括农民工自己以及社会的各个方方面面也要摊销一块，这三个1千多亿构成4千亿，并不是一年来支付，而是15年到20年的过程。比如养老保险，缴交的过程是15年以上，这是一个分摊过程。当这个成本分成15到20年，又分成三个方面的时候，每一方面是可以承受的，很平稳，是理所当然该支付的成本。所以，这个问题我们经过分析以后，按这个思路进行推进，事实上我们1年多的推进过程是风平浪静的，很平稳。

第五，涉及到中国农民工的特殊情况就是耕地、林地、宅基地三块地问题，我们推动农民工转户并不是图农民工的三块地，而是以他的有效劳动，以他就业岗位，以他的志愿在城市里落户，没有任何先决条件。我们宪法规定农民的三块地是集体所有，而集体是以什么来界定的呢？你是农村的户口，你当然是农村集体一员，如果你户口迁徙了，你不属于农村集体了，这三块地是不是就不是你的了，要流失了？这也是中国农民工长期不能转户的一个很重要的原因。我们根据全国人大通过的《物权法》界定一个概念，土地的所有权是财产权，土地的使用权也是财产权。所以，对农村农民的三块地进行确权，不仅是丈量他的面积，还要确定支配权。这个支配权不是去改变集体所有制，而是要确立使用权也是一种财产权。如果一块地价值100块钱，所有权这种财产权占多大比例，使用权的财产权占多大比例，我们大体上做一个划分。比如说宅基地，使用权占85%，所有权占15%，而承包地、林权用地是八二开，使用权占80%，所有权占20%。有了这么一个比例，在80%、85%范围内，农民是可以自己支配的，是他的财产权，他即使到了城里，这地还是他的，他愿意给兄弟姐妹用，愿意自己继续使用，或者愿意租赁给别人用，都是他自己的选择权，我们只要搭好市场的选择平台，有农民自主决定就把这件事解决了。中国的农民最大的问题是没有财产权，去年中国农民人均5千多块收入，97%是劳动收入加政府转移支付补助的收入，财产性收入只占3%，因此农民在社会上没有融资的能力。大家有时候讨论中国农民缺乏贷款问题，就提到印度巴基斯坦有个拿诺贝尔经济学奖的，搞的那个小银行，成功解决了这个问题。我们的专家学者一讨论，也就认为是中国的大银行弯不下身来解决小银行的问题，把它变成一个技术问题，认为中国解决农民贷款问题也要发展小银行。其实本质上中国的农村之所以没有信贷，是因为没有质押物，农民没有财产，是无产者的问题。当你解决了三块地的问题，明确了使用权也是财产权，是可以让农民家庭进行自我质押流动，自我支配，这时候农村贷款也就会大规模发生。

比如重庆，没解决这个问题前，整个重庆1千多万农民，只有30多亿的银行贷款，通过三块地的确权，推行“三权”抵押贷款至今，农民贷款已经到了180亿，我估计明年就会跳到300多亿，几年后可能会有1千多亿的贷款。重庆目前农民总的收入1000多亿，粮食收入是600多亿，养猪、养羊的畜牧业300多亿，只有很少的融资，如果有一千亿融资往里面注入，至少会产生一千亿的产出，农民的收入就能翻番。当把这个确权问题解决之后，农民进城问题就可以解决，农民在农村财产收入问题，融资质押也就得到解决。

有了这五个方面科学的顶层设计、构想，因此重庆300多万农民工进城转户风平浪静，非常平稳，得到广大农民支持，呈现出各个方面都是很自愿，很自在，很顺利的一个过程。

总而言之，城市化的进程不是城市原有人群卡拉OK、自拉自唱、自我拔高的过程，本质上来讲，就是农民进城的过程，是减少农民的过程，是农民转化成市民的过程。假如一个城市有300万户籍居民，有600万700万农民工，过几十年不需要这些农民工了，遣散回家，这个城市又回到300万，400万，500万城市居民，那么这是城市化过程是不健康，不正常的，违反国际惯例原则，违反市场原则，违反公平正义的原则。城市化进程也不能设想现在两个人群分离，已经分离了20年，30年，再分离二三十年，等到中国有4亿农民工，突然有一天宣布一个决定，统统转为城市居民，不应该是这样一个跳变，而应该是从现在开始，几十年一贯，自然而然持续不断的转化过程。

所以，在这个意义上把农民工的户籍制度改革好，是当今中国绕不过去的问题，重庆在这方面做了一个实践。现在世界金融危机，整个市场需求不足，中国在启动内需，转变经济发展的方式，在落实科学发展观，以人为本，城乡统筹，在这个过程中，更要把农民工的问题作为我们经济转型，解决危机带来困难的一个撒手锏，一个启动内需的重要动力源泉。有时候大家说中国城市化率才到50%，怎么刘易斯拐点好象已经隐隐出现，已经出现了招工难呢？其实很大问题是制度安排，出现农民工问题，这种制度需要改革。在中国，出现刘易斯拐点至少还有20年，中国农民工城市化进程至少还有20年，即使说沿海城市已经比较成熟了，可能要不了这么久，但内陆中西部几百个城市，城市化进程至少还有20年可以走。

中国现在人均GDP4千多美元，往1万美元走的过程，到了人均1万美元，13亿14亿人差不多会增加10万亿美元的内需。所以，这是一个内需巨大的增长过程。在这个增长过程中，如果农民工问题不解决，继续累积到4亿、5亿农民工，像候鸟一样迁徙、震荡，中国的市场就会不健全，中国城市化进程就会受到阻碍。这个意义上，如果把这个问题解决好，有助于城市化，工业化，市场化，有助于整个中国科学发展观的落实，有助于突破世界金融危机对我们的束缚，使我们中国更加强盛。我就讲这些，谢谢。